Presa di posizione sulla legge sulle dogane

1 Introduzione

Garanto rappresenta circa il 40% del personale dell’UDSC, tra cui quadri e specialisti sia della carriera civile che del Corpo delle guardie di confine. Poiché il personale dell’UDSC è toccato direttamente dalla nuova legge, i vertici di Garanto hanno deciso di prendere posizione sul messaggio in oggetto.
La LE-UDSC è l’espressione concreta del nuovo orientamento che le autorità doganali svizzere hanno scelto da sé e per sé. L’Ufficio federale della dogana e della sicurezza dei confini non ha infatti ricevuto nessun mandato politico in tal senso. Garanto ha accolto positivamente il messaggio sul programma di digitalizzazione DaziT. Sebbene gli effetti sulle strutture dell’AFD fossero formulati in modo molto vago, durante la trattazione in Parlamento la riorganizzazione non ha suscitato particolari discussioni.
Le associazioni del personale come pure le collaboratrici e i collaboratori sono sempre stati posti davanti al fatto compiuto.

2 La risposta alla consultazione in breve

In linea di massima, Garanto rileva che la protezione dei confini ha assunto un ruolo di primo piano e solleva dubbi sulla possibilità effettiva di svolgere buona parte delle procedure di imposizione e controllo delle merci con nuovi software. Il nostro sindacato ha attirato l’attenzione sul fatto che molte competenze sono state delegate al Consiglio federale, al DFF e all’UDSC. A questa osservazione è stato risposto in parte con nuove normative. Garanto ha fatto inoltre notare che l’AFD non deve stravolgere la propria organizzazione visto che non è in concorrenza con altre amministrazioni e che adempie compiti sovrani. Il messaggio in oggetto non solleva più la questione, eppure la massiccia riorganizzazione dell’AFD è un dato di fatto.
Abbiamo contestato la raccolta di dati personali degni di particolare protezione. Il messaggio risponde in parte proponendo nuove disposizioni sui diritti e sulle modalità di accesso a tali dati. Abbiamo chiesto, tra l’altro, di inserire nella legge la cassa di previdenza, una richiesta che abbiamo tuttavia abbandonato in quanto il regolamento previsto a livello di ordinanza è sufficiente. Abbiamo accolto favorevolmente la decisione di assoggettare il personale dell’UDSC alla giustizia civile. Il messaggio non modifica le disposizioni pertinenti.
Per riassumere abbiamo rilevato che le criticità da risolvere (modifica della prassi in materia di diritto penale e di ricorso) non giustificavano una revisione totale della legge. La legge del 18 marzo 2005 sulle dogane è stata completata nel 2016 in particolare per quanto riguarda il sistema d’informazione (art. 110 a-h).

3 Presa di posizione LE-UDSC

3.1 Il nuovo profilo professionale disattende le promesse

Controllare le merci, le persone o i mezzi di trasporto richiede conoscenze specifiche che la fusione dei profili professionali (guardie di confine e carriera civile) annulla. Ci si limita a una formazione superficiale in tutti gli ambiti. Gli specialisti vengono sostituiti da generalisti. Non è più garantita una formazione che permetta di gestire e controllare con la necessaria accuratezza tutti gli ambiti. Dal punto di vista tecnico, le nuove collaboratrici e i nuovi collaboratori sono guardie di confine (rapporto: 14). Lo si evince anche dalla formazione, tanto che la specializzazione per il controllo delle merci commerciabili si svolge ora ufficialmente solo «on the job».
Il mandato di cui all’articolo 7 LE-UDSC (sorveglianza e controllo del traffico transfrontaliero di merci e persone come pure dei mezzi di trasporto [i cosiddetti controlli a 360 gradi] messaggio: 53) cerca di giustificare il nuovo profilo professionale. Eppure, questi compiti rientrano da sempre nelle competenze della dogana. Anche la vecchia legge sulle dogane ammetteva controlli coordinati tra guardie di confine e specialisti di dogana che, del resto, venivano effettivamente svolti. La distinzione tra specialisti nel controllo delle merci commerciabili (specialisti di dogana) e specialisti nel controllo delle persone (guardie di confine) non ha per nulla ostacolato la collaborazione, come affermato dall’UDSC nel rapporto della CdG-S (rapporto: 10).

Con questa trasformazione si delinea un cambiamento radicale nell’adempimento dei compiti da parte dell’autorità doganale, del quale risente anche il servizio pubblico in loco. I clienti ricevono meno appoggio e la repressione in sede di controllo aumenta. Come evidenziato dalla CdG-S nel suo rapporto (pagina 15), il fatto che l’AFD e il DFF abbiano già adottato decisioni di fondo sulla formazione del personale dell’UDSC pone un problema. Auspichiamo che venga condotta una discussione a livello politico quando si entrerà nel merito della legge.

3.2 L’obbligo di portare l’arma e di indossare l’uniforme crea grande insicurezza tra il personale della carriera civile

Dal 1° gennaio 2022 tutte le collaboratrici e i collaboratori dell’ambito direzionale Operazioni indossano l’uniforme. Ciò vale anche per il personale della carriera civile che non ha ancora seguito una formazione in materia di sicurezza. Queste persone non si sentono sicure e temono di ritrovarsi in situazioni delicate – soprattutto nello svolgimento di controlli congiunti con le guardie di confine – poiché non sono armate ma non possono essere riconosciute come tali. Una situazione di questo tipo può comportare dei rischi anche per le persone estranee. Senza dimenticare la questione della responsabilità in caso di incidente.
Nel rapporto della CdG-S l’Ufficio federale di giustizia deplora il fatto che ancora prima dell’entrata in vigore della LE-UDSC non siano più solo le guardie di confine a portare l’arma e a indossare l’uniforme (rapporto: 19). Nella raccomandazione 1 la CdG-S suggerisce pertanto di provvedere affinché il numero delle persone che portano l’arma e indossano l’uniforme non aumenti sensibilmente prima dell’entrata in vigore della revisione di legge (rapporto: 21). Nel suo parere, il Consiglio federale esclude un impiego delle armi che vada oltre le disposizioni di cui all’articolo 228 OD fino all’entrata in vigore del nuovo diritto doganale (parere: 7). Nel frattempo, tuttavia, il personale della carriera civile deve dichiarare la propria disponibilità per iscritto. Molti, tenuto conto della loro situazione personale, non hanno altra scelta, come dimostrano i numerosi feedback che abbiamo ricevuto.
Sono infatti convinti che se rifiutano di portare l’arma e di indossare l’uniforme verrà preclusa loro ogni possibilità di intervento e di carriera. Non ci sorprende quindi che il 65% del personale sia disposto a seguire una formazione sull’uso dell’arma, come emerge dalla risposta all’interpellanza 22.3499.
La legge dice poco sull’impiego dell’arma nell’UDSC. Ciò fa pensare a un assegno in bianco concesso al Consiglio federale e alla direzione dell’Ufficio e genera grande insicurezza tra il personale.
Nel suo parere il Consiglio federale rinvia agli articoli 18 e 21 della legge sul personale federale e all’articolo 70 dell’ordinanza sul personale federale (parere: 6) che, tuttavia, non menzionano l’abbigliamento di servizio o di lavoro. È vero che già in passato anche il personale della carriera civile indossava abiti di servizio, ma un’uniforme è tutt’altra cosa. Diversamente dagli abiti di servizio, serve a distinguere chi la indossa e ne indica l’appartenenza a un determinato corpo e, eventualmente, il grado e la funzione all’interno di quel corpo.
Per questo motivo chiediamo espressamente di avviare una discussione politica che includa le basi legali necessarie, visto che secondo la legge solo il Cgcf è legittimato a portare l’arma e indossare l’uniforme.

3.3 L’elaborazione di dati personali degni di protezione è estremamente problematica

I nuovi controlli a 360 gradi implicano che vengano raccolti e analizzati sistematicamente dati personali degni di particolare protezione. Questa attività non rientra tuttavia nei compiti principali della dogana che dovrebbe piuttosto controllare il traffico transfrontaliero e riscuotere dazi e tributi al confine. Nel suo parere in merito al rapporto della CdG-S, il Consiglio federale spiega che l’accesso a dati sensibili è riservato come finora in linea di principio alle guardie di confine conformemente alle basi legali in vigore (parere: 7). Purtroppo non è così. Secondo la direttiva interna sull’impiego del personale non armato, anche le collaboratrici e i collaboratori civili possono svolgere attività di controllo. Chi ha superato il controllo di sicurezza può utilizzare sistemi quali eneXs, Ripol e ZEMIS e consultare dati personali (fonte: regole d’intervento per i controlli a 360°, stato 1.1.2021). Il controllo di sicurezza è estremamente severo. Va da sé che agli specialisti di dogana che non lo superano deve essere garantita l’occupazione nella stessa funzione e con lo stesso salario.
Le spiegazioni sulla protezione dei dati (articolo 120 segg.) pongono molti problemi a cominciare dalla schedatura di singole persone.

3.4 La nuova legge genera un mostro normativo

La LE-UDSC è composta da 219 articoli. Il messaggio contiene una novantina di pagine dedicate ad articoli di atti normativi correlati. La legge non sostituisce disposti vigenti ma cerca di unificare, raggruppandole e semplificandole, parti di tutti gli atti normativi già in vigore. Rimane un tentativo. Il risultato è una normativa eccessivamente complessa. A titolo di confronto, l’ordinanza sulle dogane attualmente in vigore (RS 631.01) contempla 247 articoli, ossia solo alcuni in più della nuova legge.
La LE-UDSC renderà più difficile anche la concezione e l’elaborazione delle ordinanze. La sfida sarà quella di capire se le molte disposizioni recepite nella LE-UDSC verranno applicate in ordinanze specifiche o nell’ordinanza UDSC.
Nel complesso Garanto prevede che il corollario di leggi e ordinanze risulterà molto più complicato non da ultimo a causa del tentativo, peraltro impossibile, di unificare in una legge ciò che di fatto non può essere unificato.

3.5 Unificare le disposizioni crea disparità e incertezze giuridiche

Garanto ritiene impossibile il tentativo di unificare in una legge le disposizioni più disparate riguardanti tutti gli ambiti economici. Quale via d’uscita, la LE-UDSC include in moltissimi (troppi) articoli la possibilità per l’UDSC o il Consiglio federale di definire regolamentazioni speciali a livello di ordinanza. Ciò significa attribuire loro una competenza normativa eccessiva.
A ciò si aggiunge il fatto che, per tenere conto dell’effetto di unificazione, le disposizioni a livello di ordinanza devono essere formulate in modo molto vago. Ciò concede uno spazio di manovra eccessivo all’UDSC. Il crescente margine normativo e discrezionale concesso all’UDSC cela il pericolo di una latente disparità e incertezza del diritto.

4 Raccomandiamo di respingere la LE-UDSC

La nostra analisi della LE-UDSC mostra quindi che la legge in oggetto è insufficiente. I processi fondamentali per l’imposizione del dazio e di altri tributi sono stati digitalizzati già negli anni 1990 e sono stati regolamentati nel 2016 con il complemento alla legge sulle dogane in vigore. La LE-UDSC mira piuttosto a reinterpretare e ridefinire in modo radicale il mandato principale della dogana. Il controllo delle merci commerciabili sembra aver perso la sua importanza. Due terzi della LE-UDSC, ossia circa 150 articoli, riguardano il perseguimento penale di persone, la raccolta, l’analisi e l’elaborazione di dati personali, i controlli delle persone e le misure di polizia.
Raccomandiamo quindi di respingere la LE-UDSC. Invitiamo a condurre una discussione di principio sul riorientamento dell’UDSC e sulla definizione del suo mandato. Auspichiamo inoltre una riflessione e una discussione approfondite

• sulla fusione dei due profili professionali (guardie di confine e specialisti di dogana)
• sulla nuova formazione di specialista di dogana e sicurezza dei confini
• sull’obbligo di portare l’arma e indossare l’uniforme per il personale della carriera civile
• sulla raccolta di dati personali degni di particolare protezione.

Condividiamo il parere della CdG-S secondo cui bisogna legittimare a posteriori misure già adottate che necessiterebbero invece di una decisione politica. Il legislatore è stato messo davanti al fatto compiuto.
Chiediamo la sospensione immediata di tutte le altre misure riguardanti la trasformazione organizzativa dell’UDSC, tra cui ad esempio il programma di perfezionamento Allegra, finché non sarà fatta chiarezza sulla futura impostazione della normativa doganale e non saranno state approvate le basi giuridiche necessarie.

Fonti

1 Rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 23 maggio 2022 «Trasformazione dell’AFD in UDSC: aspetti legali e adeguatezza» 
2 Parere del Consiglio federale del 30 agosto 2022 sul rapporto della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati del 23 maggio 2022 «Trasformazione dell’AFD in UDSC: aspetti legali e adeguatezza» 
3 Messaggio del Consiglio federale relativo alla legge federale sulla parte generale della riscossione dei tributi e sul controllo del traffico transfrontaliero di merci e persone da parte dell’Ufficio federale della dogana e della sicurezza dei confini (LE-UDSC)