La loi sur les douanes est enfin sous toit. Son introduction définitive n’est toutefois pas pour demain; en effet, il faudra tout d’abord rédiger les ordonnances d'application de la loi, puis celles-ci feront l'objet d'un dernier tour de piste auprès des offices concernés et des milieux intéressés. En attendant l’entrée en vigueur officielle de la nouvelle loi, c’est l’ancienne qui reste en vigueur.

Le Conseil national et le Conseil des Etats ont fini par s’entendre: la nouvelle loi sur les douanes a été adoptée. Début juin, les deux Chambres se sont penchées brièvement sur les derniers détails et les dernières divergences. Le 20 juin, elles ont adopté la nouvelle loi lors des votations finales. S’ouvre maintenant une étape de préparation, qui pourrait durer encore une année ou plus, avant que la loi n’entre effectivement en vigueur.

Le Conseil des Etats s’est ému de l’imposition des spiritueux

La loi sur les douanes a failli échouer lors du vote final au Conseil des Etats en raison de l'imposition des spiritueux, qui a été transférée de la loi sur l'alcool vers la loi sur les douanes. Cela ne convenait pas au secteur des spiritueux. La cheffe du DFF Karin Keller-Sutter souhaitait cependant tellement que le projet de loi soit adopté par le Parlement après trois ans d'attente qu'elle a fait une sorte de promesse au Conseil des États: si ce dernier approuve la loi sur les douanes, l'imposition des spiritueux sera également réglée. Normalement il faudrait pour cela une demande formelle au Parlement et un vote formel. Il appartiendra désormais aux spécialistes de droit public et peut-être des sciences politiques de dire si cela est réalisable du point de vue du droit ou si cela pourrait représenter un précédent pour de futurs votes controversés de lois-mammouth.

Mais qu'est-ce que c'est que cette loi qui n'est obtenue que grâce à un tour de passe-passe qui rappelle les talents d’escamotage du célèbre magicien Houdini? En raison du délai de rédaction, le magazine de Garanto n'a pas pu savoir ce qu'en pensent le secteur des spiritueux ou les spécialistes de droit public. Une chose est sûre: formellement, la loi a passé la rampe au Parlement.

Mme Keller-Sutter a fait tout son possible pour faire passer la loi sur les douanes

Il est toutefois à noter qu’il aura fallu deux interventions énergiques de Mme Keller-Sutter pour sauver la loi: la première au printemps 2023 avec la création du groupe de travail Hofmann, chargé de remédier aux défauts les plus flagrants du projet de loi; des semaines plus tard, la Conseillère fédérale a prononcé un vibrant plaidoyer pour empêcher l’adoption par le Conseil national de la proposition de renvoi de la Commission de l’économie et des redevances. Puis il a fallu que l'idée astucieuse de la taxe sur l'alcool du 20 juin 2025 entre aussi en jeu. Seul l'avenir nous dira si les ordonnances pourront encore masquer ou éliminer les défauts dans l'architecture de la loi.

Maintenant il s’agit de rédiger les ordonnances

On peut supposer que dans les prochains mois, les offices discuteront en détail de la mise en œuvre et rédigeront les ordonnances. Il y aura des questions fiscales, de politique de sécurité et autres à régler. Ensuite, les ordonnances seront soumises à nouveau à une grande consultation auprès des offices et des départements, des Cantons, des associations et des milieux concernés par la nouvelle loi sur les douanes. C’est à ce stade que Garanto pourra se prononcer à nouveau, en tant que représentant du personnel de l’OFDF.

Comme les consultations pourraient vraisemblablement prendre beaucoup plus de temps que d'habitude et que des solutions déjà adoptées en interne devront peut-être être adaptées dans le cadre de DaziT, l'entrée en vigueur officielle de la loi sur les douanes pourrait prendre des mois, voire des années.

Marco Benz est le nouveau directeur suppléant de l’OFDF

En raison des délais rédactionnels, la rédaction n’a pas pu déterminer si et dans quelle mesure la nomination, annoncée récemment, de Marco Benz comme directeur suppléant de l’OFDF à partir du 1er juillet pourrait être liée à l’élaboration des futures ordonnances et à la consultation qui suivra. Il est évident qu'en tant que spécialiste en douane, Benz jouera un rôle prépondérant lorsqu’il s’agira de clore le dernier long chapitre du drame de la loi sur les douanes.

En ce qui concerne l'abaissement de la franchise à partir du 1er janvier 2025, Garanto a déjà présenté ses arguments en mars dernier à l'occasion de la consultation du Conseil fédéral. Garanto reste convaincu que la nouvelle franchise de 150 francs au lieu de 300 francs représente un surcroît de travail pour le personnel douanier.
Depuis la transformation à l'OFDF, en particulier ces dernières années, la situation en matière de personnel à la douane est tendue depuis longtemps. En plus, c'est justement lors de cette session d'hiver que le Parlement discute de mesures d'économie pour le personnel fédéral. Avec cette mesure inutile, le Conseil fédéral agit sans nécessité au détriment d'une catégorie de personnel déjà massivement sous-dotée en personnel.

Sous forme de LE-OFDF, la nouvelle loi a un caractère cadre. Cela signifie qu’elle ne règle pas uniquement les questions douanières, mais qu’elle contient par exemple aussi des dispositions relatives à la TVA, au tabac, à l’alcool et à l’impôt sur les huiles minérales. Ces dispositions ont été supprimées des décrets sur les taxes en essayant de les régler dans la nouvelle loi. La LE-OFDF ne concerne donc plus seulement les procédures douanières à la frontière, mais aussi les procédures sectorielles les plus diverses, et les dispositions à appliquer sont réparties sur davantage d’actes législatifs qu’auparavant.

En raison de son caractère cadre, de nombreuses dispositions de la LE-OFDF ont dû être réglées de manière uniforme et intersectorielle. Les dispositions sont formulées de manière plus vague et plus générale, afin de répondre aux situations les plus diverses. Ainsi, beaucoup de choses auparavant du ressort de la loi sont désormais spécifiées au niveau de l’ordonnance ou de la directive.

Défis lors de l’application et de la mise en œuvre

Le caractère cadre permet donc de régler beaucoup de choses de manière plus rapide, plus « souple » et plus « dynamique » au niveau de l’ordonnance ou de la directive. Mais ce qui à première vue semble souhaitable présente des inconvénients non négligeables pour les deux côtés du « guichet ». D’une part existe un risque de litige, car les dispositions unifiées et donc volontairement vagues laissent plus de place à l’interprétation. De plus, lorsque les dispositions changent rapidement, la tendance est de ne plus savoir ce qui est ou était réellement en vigueur.

La recherche de la disposition correcte et applicable devient plus difficile. Ce défi devient évident, par exemple lorsque des incohérences sont constatées a posteriori. Si une disposition a été modifiée à plusieurs reprises au fil des ans, la question est de savoir rétroactivement, si et quand telle ou telle disposition de tel ou tel acte législatif a été enfreinte.

Cela concerne aussi le personnel de l’OFDF lors des contrôles quotidiens normaux, lorsqu’ils consultent ou fournissent des renseignements. Lorsqu’une des parties n’est pas (encore) au courant d’un changement existe un potentiel de conflits. C’est déjà le cas sous la législation actuelle. La situation va se répéter si les dispositions changent plus rapidement. Le potentiel de conflits existe également dans le contexte où les ordonnances ou les adaptations de directives court-circuitent le parlement. Ainsi, pas tout le monde - du parlement aux associations - peut intervenir de manière légitime, et les opérateurs économiques peuvent se sentir (à juste titre) désavantagés.

Où en est la LE-OFDF aujourd’hui ?

Ces défis ne seront relevés que si la forme proposée par l’OFDF est confirmée au niveau politique. Selon le processus législatif ordinaire, la LE-OFDF a été transmise au printemps 2024 par le Conseil national au Conseil des États dans une version remaniée. Aux États comme au National auparavant, c’est d’abord la Commission de l’économie et des redevances qui examine le projet. Le résultat est finalement transmis à l’ensemble du Conseil des États pour décision. S’il existe des différences entre le Conseil national et le Conseil des États (elles se dessinent déjà), le débat politique se poursuit dans le cadre de la procédure d’élimination des divergences. L’issue est incertaine. L’OFDF sera finalement soumise au référendum.

On peut mentionner une lueur d’espoir : ce processus n’aura pas d’autre influence sur le renouvellement de l’informatique dans le cadre de DaziT à l’OFDF, déjà mis en œuvre dans le cadre du droit existant.

La LE-OFDF a été traitée le 25 mars par la Commission de l’économie et des redevances du Conseil des États (CER-E). Auparavant, Garanto a écrit une lettre à ses membres en mettant en garde contre les dangers de l’art. 13 de la version du Conseil national (décidée en mars lors de la session de printemps), où il s’agit de déclarer uniquement les marchandises soumises aux droits de douane. Nous soulignions que sans déclaration des marchandises, une stratégie de contrôle basée sur les données et les risques est impossible. Il en découlerait une charge supplémentaire pour les citoyens et les entreprises. Il faudrait alors consacrer à des contrôles supplémentaires de marchandises les maigres ressources de l’OFDF, qui seraient plus utiles à la protection des frontières et au dédouanement efficace. En outre sans déclaration de marchandises, la fiabilité des statistiques du commerce extérieur est remise en question. De plus, nous recommandions d’exclure de la révision totale de la loi sur les douanes non seulement la loi sur l’alcool, mais aussi tous les actes législatifs relatifs aux taxes (comme la loi sur le tabac et l’impôt sur les huiles minérales, la loi sur le CO2 et éventuellement même la loi sur la TVA). Nous plaidions en outre pour la réintroduction d’une taxation provisoire.

Au préalable, Garanto a pu s’entretenir personnellement avec certains membres. Nous avons notamment bénéficié de l’aide d’un ancien douanier du nord de la Suisse ayant d’excellents contacts au sein de l’UDC.

Le résultat de la première discussion peut être consulté dans le communiqué de presse publié le 26 mars. Entre-temps, la CER-E a entendu la représentation de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) et de la Conférence des commandantes et commandants des polices cantonales de Suisse (CCPCS) pour se faire une idée de la position des cantons quant aux décisions du Conseil national. Puis à l’unanimité, la commission est entrée en matière sur la loi.

Une audition doit encore avoir lieu sur les questions de déclaration de marchandises et du risque accru d’importation de contrefaçons lors de la prochaine séance du 25 mai. Les membres de la CER souhaitent ensuite passer à la discussion détaillée. Il est probable que le dossier passe au Conseil des États après les vacances d’été. 

Toutes les propositions de la CER ont été débattues et tranchées le 6 mars. Vous trouverez ci-après le bilan provisoire concernant certains points.

Annonce des marchandises

Le Parlement a suivi la proposition de la majorité selon laquelle doivent être déclarées seules les marchandises importées ou exportés soumises aux droits de douane. Mais ce même Parlement a aussi décidé que l’OFDF doit percevoir la TVA sur toutes les marchandises d’importation. Il faut espérer que le Conseil des Etats éliminera cette contradiction dans le sens de Garanto.

Référencement

Le Parlement a maintenant décidé de suivre la majorité de la CER, qui proposait une formulation facultative. Garanto peut très bien vivre avec cette formulation.

Aspect cadre

L'aspect cadre, c'est-à-dire l'exclusion d'autres actes législatifs que la loi sur l'alcool, n'a pas été discuté.

Garanto suivra attentivement la suite du processus

Les débats ont été constamment marqués par les gardes-frontière, le Cgfr, les douaniers. Il est visiblement ardu de s’habituer à la nouvelle organisation. Il apparaît aussi clairement que ce projet de loi restera sur la table encore un moment, de l’avis de l’ancien président de la CER Leo Müller. Lors du débat il n’était pas non plus clair si certaines décisions étaient conformes aux règles de l’OMC. Comme l’a souligné la CN Michaud Gigon, il appartient maintenant au Conseil des Etats de se pencher sur la question et d’examiner de près d’autres contradictions et ambiguïtés. Après les votes du Conseil national, la LE-OFDF est transférée à la deuxième Chambre. Le projet du Conseil national y sera débattu déjà le 25 mars. Garanto suivra l’affaire de près.

Garanto a participé à la procédure de consultation et a fait valoir 4 raisons importantes pour ne pas entrer en matière sur le projet :

• Même l’introduction d’une franchise de 0 franc ne dissuaderait pas les citoyen-ne-s suisses de faire des achats à l’étranger.
• L’économie insiste sur la libéralisation et le marché libre, mais tente d’un autre côté de freiner les profiteurs par des interdictions. Au final, ce sont les citoyen-ne-s suisses qui paient doublement le prix de cette politique, car l’abaissement de la franchise entraîne inévitablement un surcroît de dépenses pour l’OFDF, et en fin de compte pour les contribuables.
• Nous voyons une contradiction avec la suppression des droits industriels. Ce qui était soi-disant préjudiciable à l’économie a donc été supprimé, et par la même occasion de nouveaux obstacles sont introduits pour les consommateurs.
• L’acceptation de cette mesure, qui entraînera une augmentation des contrôles et des embouteillages à la frontière, sera faible, et pourrait conduire à une nouvelle augmentation des non-déclarations de marchandises. Ce qui en passant entraînera à nouveau des dépenses disproportionnées pour la mise en œuvre.

Texte de la consultation ici (seulement en allemand)

Lors d’une discussion avec des responsables de l’OFDF le 7.2.2023, de nouvelles « rules of engagement (ROE) » (règles d’engagement à 360°) ont été présentées aux associations du personnel en vue d’une prise de position. Garanto a critiqué le fait que les engagements mobiles des spécialistes de douanes ne peuvent pas être simplement déduits de l’art. 228 de l’ordonnance sur les douanes. Ensuite, les associations du personnel ont élaboré, sous la direction de l’ancien conseiller d’État Urs Hofmann, quelques propositions d’adaptation de l’OD afin de créer une plus grande sécurité juridique pour le personnel jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle LE-OFDF. L’OFDF a traduit ces propositions en adaptations concrètes de l’ordonnance sur les douanes, qui ont été adoptées par le Conseil fédéral le 22 décembre 2023.

• Pour disposer d’une base légale claire pour l’utilisation d’armes à feu par les spécialistes de douanes dans le cadre des engagements mixtes, les articles 228, 229 et 232 de l’OD ont été précisés et complétés.
• Les nouvelles dispositions s’appliquent à titre de réglementation transitoire jusqu’à l’adoption de la LE-OFDF.
• Il est réaffirmé que le port d’armes est un choix libre et qu’il n'entraîne aucun inconvénient professionnel.

L’ordonnance sur les douanes révisée entre en vigueur le 1er février 2024. Les « rules of engagement » seront également adaptées par la suite. Garanto peut encore prendre position à ce sujet.

Vous trouvez les explications détaillées dans le domaine exclusif réservé aux membres.

La CER a terminé l'examen de la révision totale de la Loi sur les douanes fin novembre. Par les communiqués de presse, Garanto connaît les décisions principales qu’il a examinées à la loupe.

Selon le communiqué de presse de la CER-N du 30 août 2023, une disposition stipulant que seules les marchandises soumises aux droits de douane doivent être déclarées a été ajoutée. Au sens figuré, cela signifie que lors d’un contrôle de billet dans le train, seules les personnes n’ayant pas de billet doivent se présenter volontairement au personnel ferroviaire, toutes les autres ne sont pas inquiétées. Ce qui semble déjà grotesque dans cet exemple deviendrait effectif dans le trafic transfrontalier de marchandises. 

Garanto estime que l’abandon de la déclaration douanière provoque un trou dans les données, qui d’une part met en danger la numérisation, et d’autre part permet aux moutons noirs d’en profiter sans être sanctionnés. Il faut empêcher cette lacune de données, pour le bien de la numérisation et des opérateurs économiques honnêtes. Ce qui ne peut être réalisé que si toutes les marchandises continuent à devoir être déclarées.

L'aspect cadre crée une standardisation inutile au-delà de la taxation douanière

Selon le droit en vigueur, les procédures d’imposition selon la Limpmin, la loi sur le tabac et la loi sur l’alcool sont largement indépendantes de la loi sur les douanes proprement dite, et résolues de manière spécifique à chaque branche. La LE-OFDF doit changer cela. Les branches concernées sont l’alcool, les huiles minérales et le tabac. L’aspect cadre de la LE-OFDF contraint désormais ces branches à toujours se mettre d’accord sur un dénominateur commun. Pour ces raisons, la CER-N a décidé de supprimer la loi sur l’alcool de la révision totale de la loi sur les douanes.

Garanto estime que non seulement la loi sur l’alcool, mais aussi celles sur l’imposition sur les huiles minérales et sur le tabac doivent être exclues de la révision totale de la LD par la LE-OFDF. Pour l’économie, il faut éviter autant que possible la standardisation à grande échelle par la LE-OFDF.

La logistique transfrontalière agile et dynamique est fortement menacée par l’obligation de référencer et d’activer.

Avant d’être activé par le déclarant ou le responsable du transport, chaque envoi/marchandise doit être référencé avec le moyen de transport avec lequel l’envoi va franchir la frontière. Les dispositions prévues dans la LE-OFDF stipulent en gros que les art. 17, 18, 19 en relation avec l’art. 20 LE-OFDF retirent au déclarant le droit de déterminer lui-même quand sa déclaration de marchandises devient juridiquement contraignante pour lui. Elle doit désormais être automatisée lorsque le moyen de transport référencé passe la frontière.

Garanto estime que le temps c’est de l’argent pour la logistique actuelle, et que chaque cm de surface de chargement compte, donc elle a besoin d’agilité sur le plan opérationnel. Les camions doivent pouvoir être chargés, transbordés ou déchargés de manière flexible. Cette flexibilité et agilité dans la logistique sont fortement limitées, voire rendues impossibles, par l’obligation de référencer la marchandise avec le moyen de transport.

Garanto étudiera de près le dépliant de la CER, qui sera publiée début janvier, et thématisera les conséquences sur le personnel, les emplois et la transformation.

L’affaire sera probablement traitée par le Conseil national lors de la session de printemps en mars 2024.

Le Parlement ayant voté l’entrée en matière sur la nouvelle loi sur les douanes contre la volonté de la CER-N, l’heure des lobbyistes a sonné.

La complexité et la fragilité du droit des douanes n’ont d’égal que la simplicité apparente des premières propositions de la CER-N. Prenons l’exemple d’un principe élémentaire : toutes les marchandises franchissant physiquement la frontière doivent être déclarées (« doivent » et non pas « peuvent »). Or, la CER-N propose « qu’il soit possible de renoncer à la déclaration des marchandises si celles-ci ne sont pas assujetties aux droits de douane. »

La CER-N est-elle d’avis que l’on peut sans autre renoncer à faire déclarer les marchandises sur lesquelles aucun droit de douane n’est dû ?

« Pourquoi pas ? », se demandera le profane. Ce serait oublier qu’il deviendrait impossible d’analyser les risques et de procéder à des contrôles ad hoc, de poursuivre les délits et de fonder les statistiques à l’usage de la Confédération, des cantons, des milieux scientifiques et de l’économie sur autre chose que des estimations et des hypothèses.

Sans compter que la sécurité de la population serait compromise, car toutes les marchandises entrant en Suisse ne sont pas conformes à la législation helvétique. Aujourd’hui déjà, les contrôles se font en fonction des risques, sur la base des données figurant dans la déclaration.

Les marchandises entrant en Suisse sous forme de paquets ne sont en grande partie pas assujetties aux droits de douane, de sorte que rien n’empêcherait leur mise sur le marché.

Contrefaçons, objets dangereux, substances interdites, produits de pacotille dangereux pour la santé, armes et médicaments douteux pourraient entrer encore plus facilement en Suisse, car on ne disposerait plus, pour garantir l’efficacité des contrôles, des données figurant sur la déclaration ainsi que des renseignements qu’on peut en tirer. On ne pourrait plus non plus, ou seulement au prix d’un grand effort, identifier des tendances et réaliser des analyses et des prévisions concernant l’évolution de l’économie, du trafic, des prix et de la provenance, pour ne mentionner que ces paramètres.

Garanto s’est fermement opposé à la suppression des droits industriels, qui implique une perte annuelle de recettes de 600 millions de francs. L’entrée en vigueur est prévue pour le 1.1.2024. Le Conseil fédéral met maintenant en discussion une entrée en vigueur plus tardive de la mise en œuvre (voir le rapport complémentaire du Conseil fédéral du 19 octobre 2022). Garanto soutient un report.

Conséquences sur les finances fédérales

Garanto a toujours mis en garde quant aux conséquences sur les finances fédérales. Lors de l’examen de la loi, l’estimation était de 500 millions de francs, et dans la planification financière, le montant a désormais augmenté de 100 millions. Garanto trouve cette suppression irresponsable et inutile.

Couplage avec la LE-OFDF

Garanto est favorable à une entrée en vigueur différée de la suppression des droits industriels, aussi pour des raisons de congruence avec la transformation au sein de l’Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières. La suppression a été justifiée par le soutien des objectifs de Dazit, des simplifications de processus plus poussées et des allègements pour l’économie. Garanto estimait alors que : Selon l’article 1 inchangé de la loi sur le tarif des douanes, toutes les marchandises importées et exportées doivent en principe continuer à être classées correctement, même les marchandises admises en franchise, donc exemptées de droits de douane. De plus, le classement correct des marchandises est indispensable à la statistique du commerce extérieur pour l’économie suisse orientée vers l’exportation, pour l’application correcte des règles d’origine, la perception d’autres redevances (TVA, tabac, spiritueux, CO2, impôt sur les huiles minérales, etc.), et enfin au sein de l’AFD pour l’analyse des risques basée sur des données. Présidente centrale, Sarah Wyss affirme : « Maintenant que nous constatons la lourdeur de la nouvelle loi LE-OFDF, nous plaidons pour que la suppression des droits industriels soit couplée à l’entrée en vigueur de la LE-OFDF. Ainsi, le plan financier pourra être allégé ».

L’OFDF est en transformation. En juin encore, la CdG-E a critiqué le Conseil fédéral pour les faits accomplis créés avec cette transformation, sans nouvelle base légale. Le Conseil fédéral a jugé inutile de communiquer qu’il avait accepté la révision totale le 24 août. «C’est avec étonnement que nous prenons connaissance de cette attitude et l’interprétons comme un manque de volonté du Conseil fédéral d’engager une discussion publique sur la révision totale» déclare Heidi Rebsamen, secrétaire centrale.

La présidente centrale de garanto et conseillère nationale Sarah Wyss : «Nous allons examiner de près la LE-OFDF et attendons que les personnes concernées, ainsi que leur expérience et leur savoir, soient intégrés dans le processus parlementaire. Ceci justement dans le contexte où cette implication a été trop peu fréquente au préalable». Comme déjà écrit dans sa réponse à la consultation, Garanto estime que la future structure de l’OFDF doit être réglée dans la loi, tout comme l’armement du personnel. De plus, la notion de service public doit rester au premier plan. Le personnel de l’OFDF ne doit pas être obligé de collecter des données personnelles sensibles, mais doit pouvoir collecter des données fiables et les mettre à la disposition de l’économie, du peuple et de l’État. Nous demandons aussi que la caisse de prévoyance soit ancrée dans la loi. 

L’OFDF est en transformation. En juin encore, la CdG-E a critiqué le Conseil fédéral pour les faits accomplis créés avec cette transformation, sans nouvelle base légale. Le Conseil fédéral a jugé inutile de communiquer qu’il avait accepté la révision totale le 24 août.

«C’est avec étonnement que nous prenons connaissance de cette attitude et l’interprétons comme un manque de volonté du Conseil fédéral d’engager une discussion publique sur la révision totale» déclare Heidi Rebsamen, secrétaire centrale. La présidente centrale de garanto et conseillère nationale Sarah Wyss : «Nous allons examiner de près la LE-OFDF et attendons que les personnes concernées, ainsi que leur expérience et leur savoir, soient intégrés dans le processus parlementaire. Ceci justement dans le contexte où cette implication a été trop peu fréquente au préalable».

Comme déjà écrit dans sa réponse à la consultation, Garanto estime que la future structure de l’OFDF doit être réglée dans la loi, tout comme l’armement du personnel. De plus, la notion de service public doit rester au premier plan. Le personnel de l’OFDF ne doit pas être obligé de collecter des données personnelles sensibles, mais doit pouvoir collecter des données fiables et les mettre à la disposition de l’économie, du peuple et de l’État. Nous demandons aussi que la caisse de prévoyance soit ancrée dans la loi.